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报告称2013年133名国企高管被诉或被

时间:2019-05-15 02:42:06 来源:互联网 阅读:0次

报告称2013年133名国企高管被诉或被判 1/3涉贪腐

(声明:刊用《中国周刊》稿件务经书面授权)

谁在监管15万家中国国企

2013年,共有133名国有企业高管因与工作相关的事务被公诉或宣判,

共涉及19项刑法罪名,逾1/3与“贪”“腐”相关。巨大的反腐成果引来更多疑惑:

国企的监管体制到底是怎样运行的?

在王岐山主导的中纪委的一系列反腐行动中,国企成为不容忽视的“战场”。

据北京师范大学中国企业家犯罪预防研究中心发布的《2013中国企业家犯罪报告》,在2013年,共有133名国有企业高管因与工作相关的事务被公诉或宣判,共涉及19项刑法罪名。频率的三项为:受贿罪56人次, 贪污罪39人次,挪用公款罪22人次,三项共占国企高管触犯罪名总数的66.9%。所涉其余罪名按涉及人数依次为:私分国有资产罪,巨额财产来源不明罪,职务侵占罪,行贿罪和诈骗罪等。19项罪名中,逾1/3与“贪”“腐”相关。

巨大的反腐成果引来更多疑惑:如此多的国企高管“犯案”,国企的监管体制到底是怎样进行的?或许已经到了重新审视这一体制是否有效的时候了。

国资委:并不全方位覆盖所有国企

中国国企共有多少家?《中国周刊》从相关部门得到的数据为:共15万余家。

按履行出资人职责的部门不同,国企可以分为由国务院国有资产监督管理委员会(以下简称国资委)履行出资人职能、监管职责的企业;由中央汇金投资有限公司(以下简称中央汇金)代表国家财政部履行出资人职责的金融类企业,如四大商业银行;由国务院履行出资人职责的单列企业,如中国出版集团、中国烟草总公司、中国铁路总公司等;以及由地方国资委履行出资人职责的企业。其中,前三种情况的国企,多被称为“央企”。

而按照国有资产在企业中所占的比例,还可划分为:国有独资公司,国有控股公司,国有参股公司,以及特殊法人企业——由政府全额出资并明确其法人地位,由国家通过专门的法规和政策规范,被赋予强制性社会公共目标、不受公司法规范的企业。如城市公交、城市绿化等。这类企业需要由公共财政给予补贴才能维持其正常运行。

复杂的企业类型,直接导致了监管制度的多样化。“国资委的监管并非全方位覆盖所有国企,有些职责也并不是的。”中国企业改革与发展研究会副会长周放生对《中国周刊》说。

以央企为例,国务院国资委直接监管的113家央企中,前54家为副部级企业,其“一把手”的任免由中组部直接负责,国资委仅参与提名并协助考察。这54家央企二把手以下、总会计师以上的高管人事安排,则由国资委的企业领导人员管理一局专门负责;后59家央企的高管任免,全部由国资委企干二局负责。

国务院国资委研究中心竞争力研究部部长许保利介绍,央企这种人事权力两分法主要来自“历史沿革”。前54家企业,有的成立之初便由副部级政府官员担任老总,企业级别从成立就比较高,如1982年成立的中国海洋石油总公司,首任总经理是时任石油工业部副部长秦文彩;另一些,虽然成立时级别不高,但后来又有曾担任过副部级职务的人员出任总经理,因人涨级,便延续下来,如1998年国务院机构改革后,电力工业部、煤炭工业部、冶金工业部等行业主管部门被撤销,一批“失业”的副部级领导成了原部委下属的国企老总,这些企业便随之升格。副部级干部由中央直管的性质,导致这些企业日后一把手的任免也由中组部负责,慢慢就形成了传统。

此外,由中央汇金、财政部履行出资人职责的国有金融企业,由国务院履行出资人职责的烟草总公司、中铁总公司等,也多属副部级央企,其一把手任免由中组部掌管。

央企监管的分类,也被复制到地方层面。的不同是,各地方性商业银行或金融机构,均由地方国资委统一监管。

分类监管:人、事、资产

国资委下设23个厅局,其主要职责概括起来为:管人、管事、管资产。

除了企干一局、二局负责高管任免外,国资委综合局主要负责高管业绩的考核。高管收入一般由基础薪酬和绩效薪酬组成。与此同时,国资委也负责控制国企高管与员工的薪酬差,尽量保持企业内部公平。

一名业内人士向《中国周刊》介绍,国企高管的绩效薪酬一般不会超过基薪的5倍,而基薪不会因为业绩好坏而变化。“也就是说,业绩再好,绩薪也有一个封顶的数;但业绩不好,基薪也不会受到影响。”

长期研究国资监管的许保利指出,央企高管薪酬不透明是一个大问题,除了国资委,公众完全没有信息来源渠道。“之所以保密,”许保利分析,“一是因为国企间差别巨大,如果全部披露,可能引起那些收入相对较低的企业高管的不满;二是担心可能引发公众对高薪的质疑;三是鉴于国企机关化、行政化的管理体制,一些与国企高管同级别的官员或许会心生不平。”

要想了解国企高管的年薪,只能通过其他渠道。比如,2010年初,国务院国资委主任李荣融出席北大光华新年管理论坛时曾说过,“现在央企高管年收入多的是中国移动老总王建宙,2007年是133万元。”而据《21世纪经济报道》消息,2012年208家上市央企年报中,中国国际海运集装箱(集团)股份有限公司总经理麦伯良以998万的年薪,董事长李建红年薪未见披露。中集集团虽不属国资委直管的113家央企,但其两大股东中国远洋运输总公司、招商局集团,均为国资委下54家副部级企业。

对高管薪酬起决定性作用的,是对企业经营业绩的考核,由国资委财务监督与考核评价局、产权管理局、收益管理局负责。每年年初,各央企都要与国资委签订经营业绩考核合同,制定业绩目标。业内人士透露,双方常会对业绩目标讨价还价,但“主要由国资委说了算”。

这份合同也成为每年年底国资委对各企业的业绩核算的基础。不过,上述业内人士说,一些和国资委“关系好一点儿”的央企年终核算也不全是公事公办,有些企业也会在结果公布前与国资委“沟通”“商榷”,以便完成年初制定的考核合同。

“管事”的主要内容则是对国企战略发展方向、投资事项等的审核。国资委规划发展局,会对企业的投资行为进行核定,但其间也有细分。如企业向“主业”领域投资,只需向规划局备案;若欲向“非主业”投资,则须由国资委审核批准。许保利告诉《中国周刊》,由于这种限制,国企目前在主业投资的比例很高,达90%以上。

企业经营领域“主业”“非主业”的划分,也由国资委核定。如企业请求变更主业,国资委便根据企业报送的有关材料,决定批准与否。 “其实主业的增减,很大程度上还是依赖于企业,”许保利说,“毕竟,开展经营的不是国资委”。

除国资委“主抓”,中纪委、审计署也对国企负有监管职责。另外,和民企一样,国企也要受到工商、税务、环保等部门的统一管理。由于经营领域各异,不同国企还要接受各行业主管部门的领导,比如中石油受发改委、能源局制约,神华集团的主管部门是煤炭工业协会,做进出口贸易的国企则须与海关、检验检疫部门打交道。

从监事会、议事制度到纪委书记

国资委对企业内部运作的监管则主要依靠国有重点大型企业监事会。

国有重点大型企业监事会脱胎于1998年成立的“稽查特派员制度”,2000年更名。为保证监督权的高规格,所有监事会主席均由国务院直接任命,由副部级干部专职担任。目前,监事会共有28名主席,其中包括黑龙江省原副省长刘学良,人民法院原副院长李克,农业部原总经济师杨坚,中海油原副总经理罗汉等。

监事会由国务院派出,对国务院负责;监事会监督的企业名单,也由国务院终决定。监事会外聘会计师事务所,对企业进行每年一至两次的定期检查;平时,还可以列席会议、查阅资料,与员工谈话等。每个监事会一般不超过20人,负责3至5家央企。

为防止监事会与企业形成利益关系,所监管企业每三年轮换一次。但想完全脱离二者间的利益链条并非易事。据一名业内人士向《中国周刊》透露,凭借与监事会主席的特殊关系,从其所监管企业获得好处,也是一条隐蔽的腐败途径。

据国资委官,2010年2月的监事会年会总结了上一年的工作情况:监事会全年累计报送当期监督信息简报283份,提交季度和月度报告338份;提交监督检查报告132份、专项报告和情况报告55份,国务院领导同志在报告上批示46次;提出整改建议730条,揭示重大事项222个。但有业内人士指出,发现问题是监事会体现自己存在的一种方式,至于这些问题的价值,智者见智,“有些,属于不疼不痒”。

除此以外,国资委还设有专门的纪委监察局,监管113家央企中的违法违纪问题,负责传达文件、宣传教育,以及针对一些企业开展检查。

但北京航空航天大学廉洁研究与教育中心主任、公共管理学院教授任建明并不看好其效果,认为这属于“父亲管儿子式”的监督,其中难免有袒护之情。或许可以佐证的是,2013年7月,新华社《经济参考报》王文志次在微博上实名举报华润集团董事长宋林。当时,国资委有关部门负责人表示:已注意到举报,如存在违法违纪问题,将严肃处理。但其后再无下文。直到9个月后,王文志再次实名举报,中央纪委监察部随即向外界公布,宋林涉嫌严重违纪违法,正接受组织调查。

国企内部也有相关制约腐败机制。比如,2010年7月,中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》,不仅对重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金运作的内容进行了解释,还对“三重一大”的决策程序、实施监督做出规范。一位北京市属国企前高管告诉《中国周刊》,他所在的公司在“三重一大”决策上一直遵循这个文件。

此外,国企内部各层级管理人员有明确的资金使用权限。上述北京市属国企前高管介绍,“举个简单的例子,三级子公司老总的审批权是100万,100万以下他个人可以批,100万以上必须管理层集体研究;管理层的集体权限可能是300万,300万以上的资金使用就要向二级子公司报批。”企业规模越大、资金实力越雄厚,各层级的审批权限也就越高。当然,他也表示,这种限制是“防君子不防小人”,“各层级的高管如果想腐败,也完全有可能超越自己的资金审批权限,只要向上申报时在材料里弄虚作假,不被人查出来就行。”

一些大型国企内部层级太多,监管触手难以伸到所有角落。前国企高管、现中欧联合投资有限公司副董事长高志凯向《中国周刊》描述,某央企集团下共有6级子公司,“每个级别都有一个总经理,每个总经理都在跑预算。预算要来了,都要花出去。”

纪委书记是国企监管的重要角色,但纪委书记在企业的地位却十分尴尬。纪委书记所需监管的对象,级别多在自己之上;有的级别虽然低,又可能同高级别者有着密切关系。一位国企纪委书记曾这样向国资委一位内部人士“求助”:你们能不能规范一下,我们到底该管啥、不该管啥?

一位业内人士为《中国周刊》描述了国企纪委书记的日常工作:同一个楼道里,别人都在跑生产、跑融资,只有纪委书记坐在办公室看报纸、学文件。接到上级的纪检监察任务,除了宣传教育,几乎无所作为;即便眼睛永远盯着别人的手表、汽车,也无法找出腐败分子。

“现在都送子女出国上学,这是一根软肋。”一名与国企高管多有接触的人士向《中国周刊》透露,谁能在择校的问题上出力、在国外帮忙照顾子女、甚至直接给孩子钱,谁就能瞬间拉近关系。“这种方法非常有效。因为谁对孩子好,孩子马上就会给家长反馈。”上述人士说。这种方式非常隐蔽,不易被发现。

国企反腐的另一个难点是:国企中重要的三个职位董事长、总经理和党委书记,现实中多由两人担任。要么是董事长与党委书记由一人担任;要么是一人肩挑董事长总经理两个职位,无论那种组合,都会形成高度集权,不利于权力相互制衡。在高志凯看来,“正确方法应该是人、财、物分权制约,不论个人级别高低,公司内部都应有相互制约机制,形成有效监管”。

他认为美国通用电气公司是一个值得学习的范本。通用电气的分支遍布100多个国家,全集团却只有一个采购部。集团老总想要买台笔记本电脑,也要向采购部申报,再统一采买。整个公司的决策权、支配权、执行权分开,各部门相互制衡,相互监督。

谁的国企

不过,北京师范大学法学院与刑科院党委书记、企业家犯罪预防研究中心主任张远煌认为,国企监管的真正难题,是国企所有者的缺位,导致企业高管角色意识错位。高志凯也认为,要想解决国企腐败及其他结构性问题,必须明确谁是国企真正的股东。“毫无疑问,对于央企来说,真正的股东是我们全体13.6亿国民。”

不少国家在这方面有丰富的经验可供借鉴。比如,北欧的石油企业挪威国家石油公司,由国家100%出资,公司每年的收支盈余、净资产等信息全部公开,还会把一定比例的利润转入国家石油基金,受益者是全体挪威国民。公司和基金会不仅提供简明扼要的信息披露,让不懂财务的公民能看懂“我”在其中赚了多少钱,也制作详尽的专业报表,以便专业人士监督检查。尽管这些钱并没实际发到每个公民手中,但挪威国民都认为国家石油公司与自己息息相关。

新加坡国企淡马锡公司则每年向国民分红。国民可以选择取现,也可以放在公司里继续投资。

然而中国的国企尚未形成一种机制:既让每位国民意识到自己是国企的股东,国企的兴衰成败与自己的切身利益息息相关,也使企业管理者意识到自己对全国人民的。高志凯说,“如果让国企高管们画一张利益攸关者图表,他们可能会先画出中组部、中纪委、国资委、发改委、财政部等党和政府权力部门。接下来可能是工商、税务、海关等职能部门。恐怕没有那位高管会说13.6亿中国人是国企真正的股东。”他认为,如果不在全社会大力普及国企为全民所有的共识,“国企腐败很难根治”。(/滑璇 实习生高未淼对本文亦有贡献)

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